穩(wěn)定、發(fā)展、強盛，法制、民主、公平，是現(xiàn)代國家治理的終極目標，是國家良治的重要標志。同時，民主和法制也是實現(xiàn)國家長治久安的根本途徑。毋容置疑，以官、吏為統(tǒng)率者、為代表的權力與利益集體或主體、區(qū)域和部門領導團隊，既是國家治理的實施者，同時又是國家治理最為重要的對象。因此，“治官”、“治吏”是古往今來國家治理永恒的主題。本文試圖從加強黨政主要領導干部和企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計的視角，討論完善問責機制在國家治理中的重要作用。
一、完善經(jīng)濟責任審計制度是吏治和國家治理的必然
2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布實施《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》?！兑?guī)定》在總結十多年來經(jīng)濟責任審計發(fā)展經(jīng)驗和成效的基礎上，明確要求審計機關對地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，中央和地方各級黨政工作部門、事業(yè)單位和人民團體等單位的主要領導干部，以及國有和國有控股企業(yè)的法定代表人進行經(jīng)濟責任審計。《規(guī)定》指出，經(jīng)濟責任審計應當以促進領導干部推動本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位科學發(fā)展為目標，以領導干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為重點，以領導干部任職期間本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎，嚴格依法界定審計內(nèi)容。應當關注領導干部在履行經(jīng)濟責任過程中貫徹落實科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展情況；遵守有關經(jīng)濟法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況；制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟決策情況；與領導干部履行經(jīng)濟責任有關的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況；遵守有關廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況。筆者認為，《規(guī)定》本身就是吏治的重要組成部分，標志著我國經(jīng)濟責任審計制度的日臻成熟和完善。它頒布實施的重大意義在于以下三個方面：
——體現(xiàn)了有制約、有監(jiān)督地行使權力的國家治理原則，有利于促進規(guī)范權力的配置和運行。黨的十七大明確要求，要重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，健全和完善經(jīng)濟責任審計制度。黨的十七屆四中全會指出，要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制。經(jīng)濟責任審計是權力運行制約和監(jiān)督機制的重要環(huán)節(jié)，是懲治和預防腐敗體系的重要制度設計，體現(xiàn)了審計監(jiān)督與組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督的統(tǒng)一性，是健全社會主義民主法治的重要措施，是推進黨的建設科學化的重要途徑。可以肯定地說，對省級黨政主要領導干部和央企領導人員的經(jīng)濟責任進行審計，更是國家治理的重要組成部分。劉家義審計長指出，國家審計作為國家治理的重要組成部分，始終通過依法用權力制約權力，發(fā)揮揭示、抵御、改進和預防等“免疫”功能，在維護民主法治，保障國家安全，推動落實責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念，改善國家治理，進而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用。
——為評價和界定黨政主要領導干部和企業(yè)領導人員的經(jīng)濟責任提供了清晰明確的法規(guī)依據(jù)?！兑?guī)定》要求，審計機關應當根據(jù)審計查證或者認定的事實，依照法律法規(guī)、國家有關規(guī)定和政策，以及責任制考核目標和行業(yè)標準等，在法定職權范圍內(nèi)，對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任情況作出客觀公正、實事求是的評價。同時區(qū)別直接責任、主管責任或者領導責任三種不同情況，對被審計領導干部履行經(jīng)濟責任過程中存在問題所應當承擔的責任作出了明確的界定。
——為審計結果運用提供了制度保證，為干部管理決策提供了重要的參考依據(jù)和信息?！兑?guī)定》要求，各級黨委和政府應當建立健全經(jīng)濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度，逐步探索和推行經(jīng)濟責任審計結果公告制度；有關部門和單位應當根據(jù)干部管理監(jiān)督的相關要求運用經(jīng)濟責任審計結果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據(jù)，并以適當方式將審計結果運用情況反饋審計機關；經(jīng)濟責任審計結果報告應當歸入被審計領導干部本人檔案。
二、完善問責機制是健全吏治和國家治理的必須
責任是否明確、落實，是審計考量黨政主要領導干部和企業(yè)領導人員是否盡職盡責履行經(jīng)濟責任、社會責任的前提，更是未盡責甚至瀆職時責任追究的關鍵。
首先，國家治理要求明確政府在經(jīng)濟生活中的責任。如果政府及其所屬主管部門、單位的責任不能清晰界定，那么錯位、越位和不到位的情況就會時有發(fā)生。過去二十多年中，我國政府一直致力于實施政企職責分開和建立有限政府、責任政府、效能政府、服務政府、廉潔政府等方面的改革，而且已經(jīng)取得了卓有成效的進展。但在經(jīng)濟領域，一些政府機構既當“運動員”又當“裁判員”，公眾權益部門化、部門權益小團體化甚至個人化等現(xiàn)象還是經(jīng)常出現(xiàn)，使整個市場的規(guī)則受到很大挑戰(zhàn)。比如審計中經(jīng)常遇到的建設項目（包括土地使用、環(huán)境保護）立項審批與評估咨詢收費、稅收征管與稅務代理收費、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管與煤炭代銷業(yè)務獲利等“靠山吃山”、部門公權與所屬公司或者利益相關方私利并存的情況。在討論很多宏觀調(diào)控措施為何失靈時，一個很重要的因素就是一些政府機構成為經(jīng)濟發(fā)展失調(diào)的始作俑者，市場以及其他一些經(jīng)濟手段對政府已不起作用。比如近幾年國家給力調(diào)控房地產(chǎn)價格上漲勢頭，防范地方政府性債務風險，而許多地方政府及開發(fā)區(qū)的“土地財政”政策和自營房地產(chǎn)業(yè)務就是直接、主要的誘因之一。
其次，對于公司而言，明確受托經(jīng)營和受托責任，是構建現(xiàn)代企業(yè)制度的核心和前提。公司治理的目標絕不僅是實現(xiàn)股東權益的最大化，更不是追求內(nèi)部人利益的最大化。企業(yè)在追求盈利的同時，必須承擔社會責任，比如遵守社會道德規(guī)范，維護企業(yè)利益相關者的權益，節(jié)能減排、保護環(huán)境等。能否有效地履行社會責任，是現(xiàn)代文明社會對公司治理提出的新挑戰(zhàn)，也是國家審計機關開展經(jīng)濟責任審計的一個重要出發(fā)點。審計機關對國有及國有控股企業(yè)主要負責人實施經(jīng)濟責任審計，因為他們都應當承擔起受托經(jīng)營國有資產(chǎn)的責任，必須對國家負責、對人民負責、對法律負責、對所有的利益相關者負責。應當說，隨著法人治理結構和績效考核機制的逐步完善，國有企業(yè)領導人員的受托經(jīng)濟責任越來越明晰，但還差強人意，有許多責任特別是社會責任被懸空了：比如近些年備受爭議甚至詬病的一些國有壟斷性資源開發(fā)經(jīng)營企業(yè)高管的高薪酬以及由此造成的收入分配不公問題；成品油價格問題；國有資本經(jīng)營收益分配問題；國有資產(chǎn)流失問題；少數(shù)央企海外投資損失、虛報少報節(jié)能減排指標問題；火車票信息不公開、購票難問題等等。
第三，國家治理需要將責任法制化，做到有權有責、權責統(tǒng)一、有責必問、必究。沒有人天然地享有權利，也極少有人在享用權利的同時愿意主動承擔責任，責任必須通過法律法規(guī)予以強加，而后才可能形成自覺。從法律法規(guī)條文看，權利、義務與責任一般都是明確和匹配的。但經(jīng)濟社會生活中經(jīng)常出現(xiàn)的狀況是，許多政府機構、企業(yè)組織及其負責人往往傾向于更多地強調(diào)權和利的法制化，卻容易忽略、淡化責任的法制化，特別是需要承擔責任、追究責任的時候。由于權大責小甚至有權無責，實際獲取權力和行使權力的成本太低，又進一步強化了政府及各部門過分追求權力的沖動。因此，依法行政、守法經(jīng)營就必須嚴格執(zhí)法，真正做到權責對等，建立與支配、管理公共資源的權力相適應的責任體系和監(jiān)督、追究機制。這也是全社會關注和提升政府公信力的焦點。將責任法制化，特別是將政府機構、部門、單位、國有企業(yè)組織的公共責任落實到主要領導者個人身上，進而由其將有關責任分解落實到各級管理者身上，至少可以產(chǎn)生三個效用：一是抑制對公權的需求，避免公權的膨大可能對私權的侵犯；二是增強權力行使者的責任感、壓力感，加大不作為、亂作為、失職瀆職和越權成本，使其對公權心存敬畏、如履薄冰，時刻關注權力行使的后果，進而改善行政行為、經(jīng)營行為，依法嚴格認真履行承擔的經(jīng)濟責任、社會責任和政治責任；三是為責任的評價、考核和審計提供前提，同時為問責、究責的實施提供依據(jù)、創(chuàng)造條件，防止以集體決定為由代替領導者個人應付責任等不正?，F(xiàn)象。
第四，經(jīng)濟責任審計和問責要致力于揭露重大違法違規(guī)問題和濫用權力的行為，維護法治，反對腐敗，督促被審計領導者及其下屬各級官員、管理人員守法守規(guī)，廉潔自律。要注重分析產(chǎn)生問題的深層次原因，從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議，促進建章立制，堵塞漏洞，加強管理，推動國家治理創(chuàng)新。要依法加以規(guī)范約束，重視問虛假失真之責，致力于推進打造誠實守信、公平正義的道德準則和社會環(huán)境，在治理虛報業(yè)績、掩蓋過失、官出數(shù)字、欺上瞞下、提供虛假政務信息和財務會計信息等違法違紀、喪德于己、失信于民的歪風邪氣方面發(fā)揮作用。要讓誠信成為誠信者的通行證，讓造假成為造假者的墓志銘。
三、使輿論監(jiān)督成為落實問責、完善問責機制的“助推器”
美國《獨立宣言》的主筆起草人、第二任總統(tǒng)杰斐遜說過，一個只有政府而沒有報紙的國度，或者一個只有報紙而沒有政府的社會，如果必須在二者之間做出選擇，我寧愿選擇后者。這是西方所謂民主自由和意識形態(tài)的經(jīng)典表白。前美國國務卿奧爾布賴特也曾說過，互聯(lián)網(wǎng)將是顏色革命和推翻極權國家統(tǒng)治者的利器。這話當時聽起來有些聳人聽聞，但卻不無道理。歷史反復證明，一個“防民之口甚于防川”的朝廷或統(tǒng)治集團都會很快垮臺，而以人為本、以民為本，重視并順應輿情民意決策辦事，則是國家長治久安的根本保證。
公眾參與國家治理是民主、法制國家的重要特征，也是廣大民眾基本的愿望和利益訴求。一直以來，由于逃避或推脫該負的責任、不敢或不愿承擔責任，信息不公開不透明，應對整改不力不及時，再加上忽視、輕視甚至不尊重、封殺瞞報輿情和群眾意見，一些不依法辦事、損傷弱勢群體利益的個性問題迅速被放大、發(fā)酵成社會上關注的焦點和熱點，也嚴重損害了政府的形象和公信力。在互聯(lián)網(wǎng)信息和通信技術發(fā)達的當今社會更是如此，數(shù)月前“7.23”事故后鐵道部發(fā)言人的強勢和不理智言行堪稱最為痛心的教訓之一。因此，推行政務公開、公共管理事務及信息公開、公示和廣泛引入聽證制度，規(guī)范和約束領導干部重德重眾重口碑、慎言慎行慎決策，對存在問題依法及時果斷作出處理并如實將原委、過程及結果告知于眾，重視、尊重并正確應對和引導輿論監(jiān)督，是推動落實問責和完善問責機制的“助推器”，也是實現(xiàn)國家良治不可或缺的重要途徑。
伴隨著民主法治建設的推進，國家審計機關逐步完善了審計結果公告和審計信息發(fā)布制度。在依法公開審計結果的同時，審計機關還邀請新聞媒體對重大審計項目進行跟蹤報道，及時公開審計過程和進展情況。通過審計結果公告和審計機關與媒體的合作，不僅有效引入了審計結果及過程的輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督，促進了審計問題的整改和落實責任，增強了被審計單位及其領導者的責任和績效意識，更重要的是發(fā)揮了增進政府公信力的積極作用，為公眾了解和評價政府機構、部門以及國有企業(yè)等組織、單位及其主要領導人員履行職責情況、了解和評價審計機關履行審計監(jiān)督職責情況提供了機會和可能，進而推動落實了憲法賦予的民眾在國家治理中的知情權、監(jiān)督權和參與權。
全國政協(xié)副主席，前任審計長李金華曾指出，國家審計關注責任，但我們無法強制要求誰去承擔責任。我們只能堅持一條，就是讓應該進一步追究責任的事訴諸公眾，讓陽光和社會為問責導航。這句話應當是對公告審計結果、加強輿論監(jiān)督的最好詮釋。（甘云亭）
參考引用文獻資料：
（1）《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》；
（2）劉家義2011年7月15日在訪問美國聯(lián)邦審計署時的演講；
（3）李金華2004年12月29日在中央財經(jīng)大學法律系主辦的“中國財經(jīng)法律論壇”上的演講。
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