摘要：國家治理是國家運用公共權力管理社會公共事務的活動和過程。在我國現(xiàn)行的政治體制下，由于多級委托-代理關系的建立，形成了“弱勢委托人”與“強勢代理人”的格局，實施好領導干部經(jīng)濟責任審計，對保證我國實現(xiàn)良好的國家治理能夠起到獨特作用。圍繞國家治理機制的運行，我國應從多個方面來完善經(jīng)濟責任審計制度。
關鍵詞：國家治理 經(jīng)濟責任審計 受托責任
一、國家治理與委托-代理關系的建立
（一）國家治理的涵義
從詞意上來看，治理（Governance）具有控制、指導和操縱等含義。政治學概念下的治理主要是指統(tǒng)治者或管理者通過公共權力的配置和運作，管理公共事務，以影響和調控社會，這一概念特別關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威和對行政權力的運用。要達到治理的目的，必須借助公共權力，在治理的邏輯結構中，公共權力是最為核心的概念。實際上，治理作為政治學詞匯，是圍繞著公共權力展開的，反映著一定的公共權力分配關系。
國家治理的基本含義是：作為政治統(tǒng)治機器的國家，從一定的社會意識形態(tài)和政治理念出發(fā)，通過配置和運作公共權力，管理公共事務，支配、影響和調控社會，并因而形成不同的國家和社會關系狀態(tài)。具體而言，它包括以下幾層含義：第一，國家治理的主體是政治國家，即國家政權體系；第二，國家治理的根本目的是為了實現(xiàn)國家職能；第三，國家治理的基本手段或工具是公共權力；第四，國家治理的對象是社會公共事務，或某個特定事項；第五，國家治理具有一定的指導理念，并以不同的方式配置和運作公共權力。概而言之，國家治理就是國家運用公共權力管理社會公共事務的活動和過程。
通過配置和運行國家權力實現(xiàn)良好的國家治理，以確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展，是我國黨和政府面臨的一個重大課題。在國家治理體系存在一系列委托-代理關系的條件下，特別要通過建立起有效的權力配置和監(jiān)督制約機制，防止國家權力被濫用或被異化為少數(shù)人謀利的工具。
（二）國家治理中的委托-代理關系
公共資源的分配、占有和運用，構成了公共權力。在現(xiàn)代民主制度下，社會公眾是公共資源的所有者，是公共資源使用的初始委托人。在我國現(xiàn)行的政治體制下，全體人民通過法律，把公共權力賦予和委托給國家（具體為政府行政主管部門），國家再通過一定程序把公共權力分解到各級政府部門與機構，由這些機構按照其既定的運作機制來實際執(zhí)行這些公共權力。這樣，就形成了一個委托-代理鏈條：首先，由社會公眾把公共權力的配置權委托給政府行政主管部門；接下來，政府行政主管部門把公共權力的執(zhí)行權授權（委托）給政府行政執(zhí)行機關(公共權力行使人)來具體行使這些權力。經(jīng)過上述委托-代理關系的建立，公共權力實際上最終由少數(shù)人行使，他們變成了直接的權力主體，擁有管理權威，組織、控制和支配著社會公眾的行為。由于社會公眾與政府行政執(zhí)行機關之間委托-代理關系的間接性，再加上法律并沒有賦予社會公眾與政府行政執(zhí)行機關的談判、訂約的權利，使得社會公眾并不能夠直接行使通常意義上委托-代理關系中委托人所具有的解約與懲罰等權利，從而形成了“弱勢委托人”與“強勢代理人”的格局。
在這種格局下，公共權力的公共屬性異化為最終代理人價值取向的可能性是顯而易見的，部分官員利用權力尋租、失職與瀆職等現(xiàn)象的出現(xiàn)則提示人們這種可能性的客觀存在。劉家義審計長指出：“對于這些權力行使得如何、責任履行得如何，國家又通過法律授權由專門的機關對其進行監(jiān)督，這個專門機關進行的監(jiān)督就是國家審計。所以，在國家治理中，審計實質上是國家依法用權力監(jiān)督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分”。而領導干部經(jīng)濟責任審計，則是結合我國制度背景產(chǎn)生的審計模式創(chuàng)新，是審計在我國國家治理中發(fā)揮獨特作用的有效方式。
二、經(jīng)濟責任審計在國家治理中的功能
（一）我國經(jīng)濟責任審計的發(fā)展
1986年9月，中共中央、國務院頒發(fā)《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，該條例首次提出“廠長離任前，企業(yè)主管機關（或會同干部管理機關）可以提請審計機關對廠長進行經(jīng)濟責任審計評議”。同年 12 月，審計署據(jù)此發(fā)布了《關于開展廠長離任經(jīng)濟責任審計工作幾個問題的通知》，對廠長經(jīng)濟責任審計的內容作了具體規(guī)定，此后經(jīng)濟責任審計就成為我國審計機關的一項新的任務。
1999年中共中央、國務院辦公廳發(fā)布了《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，對經(jīng)濟責任審計的目的、意義、程序、審計內容、審計對象、審計時機等具體問題都作了詳細的規(guī)定，標志著經(jīng)濟責任審計正式納入了國家審計范圍。
2010年10月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，從多個方面對經(jīng)濟責任審計作了更加全面、系統(tǒng)和具體的規(guī)定，表現(xiàn)在以下方面：一是明確并擴充了審計對象范圍，使審計的對象范圍既全面完整，又具體明確；二是針對不同類別領導人員確定了有差別的經(jīng)濟責任審計內容；三是界定了被審計領導干部應當承擔的三類經(jīng)濟責任；四是明確要求進一步強化審計結果的使用?！兑?guī)定》的出臺，標志著我國經(jīng)濟責任審計制度正逐步走向規(guī)范和成熟。
（二）我國實施經(jīng)濟責任審計的制度背景
經(jīng)濟責任審計之所以能在我國出現(xiàn)并得以發(fā)展，是與我國的制度背景相適應的。首先，與西方發(fā)達國家相比，我國政府規(guī)模更大、權力更為集中，各種政府行為往往對社會經(jīng)濟發(fā)展有著直接的影響，各類領導干部對于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理承擔著更大的責任，因此,加強對領導干部的監(jiān)督和約束，在我國顯得更為迫切；其次，我國政府的職能還沒有得到完全清晰、合理的界定，特別是國有企業(yè)的存在使得政府與市場、企業(yè)的邊界比較模糊，各類領導干部在公共權力行使、公共資源使用過程中既存在“越位”行為，也存在“缺位”行為，科學評價領導干部的公共受托經(jīng)濟責任履行情況變得非常困難；同時，我國的民主和法治建設滯后于經(jīng)濟改革進程，公眾對于掌握大量公共資源、行使公共權力的各類領導干部尚缺乏有力的監(jiān)督途徑，加大了腐敗等行為發(fā)生的可能程度。
在這樣的背景下，建立一種由干部管理部門與國家審計機關聯(lián)合開展的領導干部經(jīng)濟責任審計制度，將審計機關的獨立性和專業(yè)技術優(yōu)勢與干部管理部門的選人用人結合起來，把經(jīng)濟責任的履行情況作為干部考核和任用的依據(jù)，是在當前制度背景下加強干部監(jiān)督的有效途徑。
（三）經(jīng)濟責任審計的特點與作用
中共中央辦公廳和國務院辦公廳2010年10月印發(fā)的《規(guī)定》對經(jīng)濟責任做出了明確定義：經(jīng)濟責任，是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應當履行的職責、義務?？梢钥闯觯?jīng)濟責任審計中的“經(jīng)濟責任”是領導人員的個人職責而不是法人職責。通過一定的形式和程序，各類領導干部取得公共資源和公共權力，應合法并經(jīng)濟有效地使用公共資源，從而最大限度地提高公共福利，即承擔相應的受托公共責任。而作為委托人的公眾和上級行政部門也需要了解：領導干部的公共資源管理行為是否適當和合規(guī)；公共資源的使用是否有效率和經(jīng)濟等等。
經(jīng)濟責任審計與傳統(tǒng)的國家審計相比，有著顯著的特點：第一,經(jīng)濟責任審計有特殊的審計目的。經(jīng)濟責任審計的目的就是評價領導干部任期內經(jīng)濟責任的履行情況，并進而監(jiān)督和促進經(jīng)濟責任的履行；第二，經(jīng)濟責任審計有著特殊的審計范圍和內容。經(jīng)濟責任審計只針對一類特殊的人群,即黨政領導干部和國有企事業(yè)單位的主要負責人，審計的內容是領導干部在其任期內的經(jīng)濟決策行為、行政管理活動等；第三,經(jīng)濟責任審計具有獨特的審計組織方式。經(jīng)濟責任審計實行了由紀檢、組織、監(jiān)察、人事、審計、國有資產(chǎn)管理等部門組成的經(jīng)濟責任工作聯(lián)席會議制度；第四,經(jīng)濟責任審計有特殊的審計路徑。簡單地說,財政財務審計等常規(guī)審計類型主要對“事”,從審計路徑上看是由“事”及“人”,即首先考慮發(fā)生了什么經(jīng)濟業(yè)務,然后再考慮誰是責任人，而經(jīng)濟責任審計則主要對“人”,審計路徑是由“人”及“事”,即首先確定責任人,然后再看責任人在任期內負責了哪些經(jīng)濟業(yè)務,責任人對于經(jīng)濟業(yè)務的開展情況和結果應承擔什么責任。
實施好經(jīng)濟責任審計，對改善我國國家治理能夠起到獨特作用：首先，在委托人（公眾與上級政府行政部門）與代理人（各類領導干部）存在信息不對稱的條件下，經(jīng)濟責任審計能夠發(fā)現(xiàn)并防范領導干部的不道德行為。通過檢查各類被審計領導干部在重大決策、重要資產(chǎn)處置等過程中的行為，并評價其經(jīng)濟后果和效益，能夠發(fā)現(xiàn)不道德行為，并且在這種機制的威懾下，可以防范可能發(fā)生的不道德行為；其次，經(jīng)濟責任審計結果可以作為傳遞領導干部素質和能力的有效信號。財務收支合法、重大經(jīng)濟決策效果良好、內部控制完善等都是領導干部具備較高素質和能力的信號，這種信號為委托人（公眾或上級行政主管部門）所接收，就為委托人解除或繼續(xù)保持委托-代理關系提供了必要的信息基礎。
三、圍繞國家治理機制，完善經(jīng)濟責任審計
（一）國家治理機制的構成
在國家治理的基本原則、導向既定的情況下，建立合理、高效的治理機制對于實現(xiàn)良好的國家治理十分關鍵，這種機制主要包括:（1）問責機制。問責機制就是要建立一套法規(guī)制度，使政府部門及其官員有義務向特定主體解釋說明其行為，接受公眾或上級行政部門的質詢，對其要求做出及時的回應；（2）參與機制。在現(xiàn)代國家的民主制度下，國家治理的主體不再僅限于行政當局，而是包括公眾、企業(yè)、非政府組織、市場等多元主體，因此，需要建立一套相應的制度，使政府以外的治理主體能以多種形式、通過不同渠道參與國家治理；（3）公開機制。大量實踐證明，將行使公共權力、參與公共事務管理的有關主體的信息和行為公之于眾，是改善國家治理的有效途徑；（4）監(jiān)督機制。監(jiān)督機制對于確保國家治理的有效實施是必不可少的，這包括對特定組織和個人行使公共權力、參與公共事務管理的行為過程、結果進行監(jiān)督；（5）溝通機制。在社會高度分化、社會主體日益多元的條件下，良好的國家治理的一個基本特征就是要在有關各方之間建立良好的溝通機制。具體來說，一方面，要在參與治理的各主體之間進行溝通；另一方面,在治理主體與其他利益相關方，特別是社會公眾之間也要進行充分的溝通。
實施領導干部經(jīng)濟責任審計，本身就是我國國家治理機制的一個組成部分；同時，也應看到，經(jīng)濟責任審計也是具體的國家治理行為，因此，這一治理行為也應當納入相應的國家治理機制中去，才能在最大程度上發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的國家治理作用。
（二）完善經(jīng)濟責任審計的建議
經(jīng)濟責任審計在我國的實踐證明，這一制度適合我國國情，在預防腐敗犯罪等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但也必須看到，當前，經(jīng)濟責任審計還面臨著缺乏相應法規(guī)、審計方法體系欠缺、審計結果利用不足、審計問責體系不到位等問題。以國家治理理論為指導，應在以下方面應完善我國經(jīng)濟責任審計制度。
1、盡快建立經(jīng)濟責任審計準則體系
經(jīng)濟責任審計雖有著其特定的目的和功能，但在由國家審計機關具體來實施時，往往受到審計人員固有的審計經(jīng)驗、方法的影響，難以做到與審計目的完全契合。當前，我國經(jīng)濟責任審計還缺乏專業(yè)的審計隊伍，導致在執(zhí)行經(jīng)濟責任審計時，審計人員的特長、興趣在很大程度上左右了經(jīng)濟責任審計的內容和范圍，審計的隨意性比較明顯，難以保證經(jīng)濟責任審計的質量，從而蘊藏著較高的審計風險。特定審計行為需要有特定審計準則來規(guī)范，因此，應結合經(jīng)濟責任審計在國家治理中的功能，盡快建立經(jīng)濟責任審計準則體系，以此來指導經(jīng)濟責任審計實務、保障審計質量，以切實控制審計風險，這是保證我國經(jīng)濟責任審計工作健康發(fā)展的一個前提。
2、規(guī)范被審計人目標經(jīng)濟責任的確定
要合理評價領導干部（被審計人）的經(jīng)濟責任履行情況，必須要合理確定其目標經(jīng)濟責任，以作為評價其履行程度的依據(jù)和基準。但事實上，當前我國在委任、聘任各類領導干部時,對其任期目標經(jīng)濟責任缺乏科學、合理的確定方式與機制。因此，有必要規(guī)范如何來確定領導干部的目標經(jīng)濟責任，合理明確被審計人的經(jīng)濟責任履行“應當是什么樣的”，只有這樣，通過實施相應的審計程序，鑒證領導人員經(jīng)濟責任履行“實際是什么樣的”，兩者相比，才能科學、合理評價被審計人的經(jīng)濟責任履行情況。
3、建立起完整的經(jīng)濟責任審計方法體系
經(jīng)濟責任審計與傳統(tǒng)審計相比，有著獨特的審計路徑，即其審計路徑是由“人”及“事”，而不是由“事”及“人”。如何在審計資源有限的條件下，合理確定審計內容和重點、科學評價等方面都有著傳統(tǒng)審計方法所難以解決的問題，因此，建立起完整的審計方法體系是提高經(jīng)濟責任審計效率、保證審計質量的關鍵問題。
4、加大經(jīng)濟責任審計問責力度
前已述及，經(jīng)濟責任審計的目的就是評價領導干部的經(jīng)濟責任履行情況，并將評價結果作為委托人采取相應行動的依據(jù)。簡而言之，經(jīng)濟責任審計的目的是為了評價和解除被審計人的公共受托責任，因此，對于審計中發(fā)現(xiàn)的應由被審計人承擔的責任，必須予以追究，這是經(jīng)濟責任審計制度的應有之義。但從我國目前的實際情況看，經(jīng)濟責任審計在問責方面還有很大的提升空間，表現(xiàn)在問責實施過程不公開、問責主體資格不明確、問責協(xié)調機制不完善等方面。應當認識到，以經(jīng)濟責任審計結果為依據(jù)，加大問責力度是保持經(jīng)濟責任審計生命力、從而得以持續(xù)發(fā)展的重要制度保障。
5、規(guī)范經(jīng)濟責任審計結果的使用
經(jīng)濟責任審計的委托人是干部管理部門，審計機關是經(jīng)濟責任審計的執(zhí)行機構，在經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議的制度安排下，經(jīng)濟責任審計結果應當作為干部管理部門選拔使用干部的重要依據(jù)。只有經(jīng)濟責任審計結果為有關部門所使用，經(jīng)濟責任審計才能真正發(fā)揮優(yōu)秀領導干部的信號傳遞功能和鑒別作用，從而在國家治理中發(fā)揮作用，從某種程度上說，這是決定經(jīng)濟責任審計價值的最終環(huán)節(jié)。（李進營）
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