摘要：近年，作為國家治理的一個內(nèi)生系統(tǒng)，國家審計(jì)與公眾的聯(lián)系越來越緊密，公眾關(guān)注焦點(diǎn)逐漸成為國家審計(jì)考慮的重要因素，公眾監(jiān)督與審計(jì)機(jī)關(guān)履職逐步形成良性循環(huán)，國家審計(jì)也得到了社會的充分肯定。但鑒于我國公眾民主法制意識比較薄弱，公眾參與途徑單一等原因，公眾參與國家審計(jì)的效果尚不理想，需要強(qiáng)化公民主人翁意識和政府責(zé)任意識，加強(qiáng)政府績效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，建立公眾參與國家審計(jì)的長效機(jī)制，推動國家審計(jì)可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵字：公眾參與 國家治理 國家審計(jì)
國家治理是在一個既定范圍內(nèi)維系秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制，以及它們之間的互動過程。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和深刻變革，民主與法制建設(shè)深入發(fā)展，公眾維權(quán)意識日益增強(qiáng)，從立法到公共政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督、反饋再到社會管理，公眾越來越廣泛地參與到國家治理中。而國家審計(jì)作為國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生系統(tǒng)，近年通過一系列關(guān)系民生的審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施，公眾逐步參與到國家審計(jì)之中。以下筆者就從公眾參與治理的視角來分析國家審計(jì)。
一、公眾參與治理和國家審計(jì)的關(guān)系
公眾參與治理與國家審計(jì)相輔相成，互相促進(jìn)。
（一）公眾參與治理與國家審計(jì)的目標(biāo)一致。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進(jìn)資源的有效配置，推動社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會成員的需求。因此，可以認(rèn)為，國家治理的最終成效體現(xiàn)在維護(hù)公眾根本利益上。歷史證明，一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線是黨的根本工作路線，也是國家社會事業(yè)不斷取得發(fā)展的根本所在。因此，公眾參與國家治理充分體現(xiàn)了人民是國家的主人，失去人民就失去了根本。與此對應(yīng)，國家審計(jì)的最終目標(biāo)是維護(hù)人民群眾利益，審計(jì)工作要堅(jiān)持把維護(hù)人民利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要關(guān)注涉及公眾切身利益的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。
（二）公眾參與有利于推動國家審計(jì)的科學(xué)發(fā)展。
國家機(jī)關(guān)人力資源有限，對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行風(fēng)險的感知能力、渠道有限。因而，讓公眾及早介入國家政策制定過程中，對于包括審計(jì)機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府部門而言，一方面有利于完善決策，使政策實(shí)施效果會更明顯；另一方面，便于獲得公眾對決策的廣泛支持，也有利于及早解決爭議，減少沖突，有助于政策順利實(shí)施。同理，讓公眾了解國家審計(jì)的運(yùn)行情況，開通公眾參與審計(jì)監(jiān)督的渠道，使國家審計(jì)行為和結(jié)論更加規(guī)范和公允，能促進(jìn)公眾對國家審計(jì)行為有效監(jiān)督，推動陽光審計(jì)，進(jìn)一步增強(qiáng)國家審計(jì)的權(quán)威性和公信度，提高國家審計(jì)履行社會責(zé)任的能力和效果。因此，廣泛的公眾參與必將成為推動國家審計(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要力量。
（三）國家審計(jì)為公眾參與治理提供必要保障。
劉家義審計(jì)長2011年7月7日在中國審計(jì)學(xué)會第三次理事論壇上指出，國家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分。有了權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力，才能對國家民主政治的發(fā)展提供條件，為公眾參與治理國家提供良好的社會環(huán)境和必要保障。
二、當(dāng)前公眾參與國家審計(jì)的形式和效果分析
近年，公眾與國家審計(jì)的關(guān)系越來越密切，國家審計(jì)也得到了社會的充分肯定。2011年新修訂的國家審計(jì)準(zhǔn)則（以下簡稱《審計(jì)準(zhǔn)則》）開始實(shí)施，其中多處規(guī)定充分體現(xiàn)了審計(jì)與公眾緊密相聯(lián)，以下筆者結(jié)合新準(zhǔn)則以及審計(jì)機(jī)關(guān)近年開展的審計(jì)項(xiàng)目談?wù)劰妳⑴c國家審計(jì)的形式和效果。
（一）公眾關(guān)注焦點(diǎn)逐漸成為安排國家審計(jì)項(xiàng)目考慮的重要因素。
《審計(jì)準(zhǔn)則》第十八條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在初步選擇審計(jì)項(xiàng)目時要關(guān)注“群眾舉報、公眾關(guān)注的事項(xiàng)”；第三十條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對初選審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行評估，以確定備選審計(jì)項(xiàng)目及其優(yōu)先順序時，需要考慮“公眾關(guān)注程度”等因素決定評估項(xiàng)目的重要程度。
近年來國家審計(jì)持續(xù)關(guān)注涉及民生的政策落實(shí)情況，促進(jìn)完善保障和改善民生的制度安排。例如2011年上半年，地方政府債務(wù)審計(jì)項(xiàng)目的安排充分考慮了社會和公眾高度關(guān)注的因素。受諸多因素影響，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險凸顯。龐大的地方政府債務(wù)嚴(yán)重影響了本級財政的運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展，引起了國內(nèi)外多方關(guān)注，成為公眾關(guān)心的熱門話題。對此，審計(jì)署按照國務(wù)院總理指示精神和2011年中央經(jīng)濟(jì)工作會議的要求，及時組織了摸清規(guī)模和結(jié)構(gòu)、反映問題和成因、分析風(fēng)險和責(zé)任的地方政府債務(wù)審計(jì)，取得了良好效果。地方審計(jì)機(jī)關(guān)也緊密結(jié)合公眾關(guān)注的焦點(diǎn)開展審計(jì)。例如太湖作為江蘇省內(nèi)第一大湖，其水污染治理問題一直是社會各界的關(guān)注焦點(diǎn)。為了更好地保護(hù)太湖，江蘇省審計(jì)廳將相關(guān)審計(jì)常態(tài)化，并要求各地重點(diǎn)對太湖水污染治理目標(biāo)完成情況、地方政府和監(jiān)管部門的職責(zé)履行情況、資金安排運(yùn)用和項(xiàng)目運(yùn)作，上年度的審計(jì)整改等情況進(jìn)行審計(jì)，確保當(dāng)?shù)匕傩丈畈皇墉h(huán)境污染困擾，維護(hù)社會穩(wěn)定。
（二）社會公共事件逐步影響到國家審計(jì)項(xiàng)目的調(diào)整變動。
《審計(jì)準(zhǔn)則》第四十五條要求在年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行過程中，遇有“突發(fā)重大公共事件需要進(jìn)行審計(jì)的”，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序調(diào)整。
2008年下半年，國際金融危機(jī)爆發(fā)并迅速蔓延全球，重創(chuàng)美國、日本、歐洲等經(jīng)濟(jì)體，并對我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定影響。審計(jì)署迅速行動，臨時安排審計(jì)項(xiàng)目，開展國際金融危機(jī)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響及相關(guān)對策的審計(jì)調(diào)查，及時了解國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，為政府準(zhǔn)確判斷形勢，作出科學(xué)決策發(fā)揮重要作用。又如，鑒于黨中央、國務(wù)院、各級黨委政府、全國人民乃至國際社會高度重視和關(guān)注災(zāi)后恢復(fù)重建工作，審計(jì)機(jī)關(guān)在時間非常緊迫的情況下，及時調(diào)整審計(jì)項(xiàng)目，調(diào)配審計(jì)力量，緊急奔赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場，開展緊張而有序的災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)。這類審計(jì)項(xiàng)目關(guān)系到災(zāi)區(qū)人民千家萬戶的切身利益，社會敏感度極高，影響力很大，從另一個側(cè)面反映了公眾參與國家審計(jì)的效果。
（三）公眾關(guān)心的事項(xiàng)成為審計(jì)職業(yè)判斷的重要參考依據(jù)。
《審計(jì)準(zhǔn)則》第六十九條指出審計(jì)人員判斷審計(jì)事項(xiàng)的重要性時，可以關(guān)注的因素包括“公眾的關(guān)注程度”；第一百一十六條規(guī)定，審計(jì)人員判斷可能存在的重大違法行為的依據(jù)包括“有關(guān)部門提供的線索和群眾舉報”和“公眾、媒體的反映和報道”；第一百五十一條規(guī)定，“影響人民群眾經(jīng)濟(jì)利益的重大問題”可以采用專題報告、審計(jì)信息等方式向本級政府、上一級審計(jì)機(jī)關(guān)報告。由此可見，人民群眾、社會公眾、重大公共事件已成為審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員選擇審計(jì)項(xiàng)目、作出審計(jì)判斷、反映審計(jì)事項(xiàng)的重要參考依據(jù)。
2011年由審計(jì)機(jī)關(guān)率先發(fā)現(xiàn)的涉案500多億元的陳氏地下錢莊受到媒體關(guān)注，就是因?yàn)榈叵洛X莊與社會公眾有廣泛而密切的聯(lián)系，目前地下錢莊一定程度上影響了合法金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和正常的融資渠道，審計(jì)機(jī)關(guān)必然會站在民生的角度審慎提出治理地下錢莊的建議。又如，在審計(jì)署對國家稅務(wù)總局和18個省區(qū)市國稅系統(tǒng)2009年至2010年的稅收征管情況審計(jì)中，重點(diǎn)反映了國稅局受稅收計(jì)劃影響或地方政府干預(yù)，人為調(diào)節(jié)稅收收入進(jìn)度的問題。稅收情況一直是公眾關(guān)心的話題，通過國家審計(jì)揭示出與社會公眾利益相關(guān)的問題就更好地體現(xiàn)了公眾參與國家審計(jì)的價值。
（四）社會公眾的監(jiān)督與審計(jì)機(jī)關(guān)的履職慢慢形成良性循環(huán)。
《審計(jì)準(zhǔn)則》第十條明確指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，公開履行職責(zé)的情況及其結(jié)果，接受社會公眾的監(jiān)督”；第一百五十七條表明，“審計(jì)機(jī)關(guān)依法實(shí)行公告制度。審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果、審計(jì)調(diào)查結(jié)果依法向社會公布”；通過審計(jì)公告，不僅能提高公眾關(guān)注和參與公共事務(wù)管理的自覺性，還將審計(jì)機(jī)關(guān)自身的審計(jì)質(zhì)量置于公眾監(jiān)督之下，接受公眾的檢驗(yàn)監(jiān)督。同時，第一百六十三條規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立審計(jì)整改檢查機(jī)制，督促被審計(jì)單位和其他有關(guān)單位根據(jù)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行整改”，也有利于社會公眾監(jiān)督審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行。
近年來，各級審計(jì)機(jī)關(guān)制定關(guān)于審計(jì)信息公開的制度1300多項(xiàng)，向社會發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告1.8萬多篇。審計(jì)公告不僅數(shù)量逐年遞增，內(nèi)容進(jìn)一步豐富，而且審計(jì)公告涉及的項(xiàng)目和部門越來越多，而社會公眾在對此報以掌聲的同時也反饋了不少有價值的意見和建議。上述這些規(guī)定和實(shí)踐都讓我們真實(shí)地感受到國家審計(jì)行為與公眾參與正逐步形成良性循環(huán)。
三、制約公眾深度參與國家審計(jì)的因素分析
社會公眾、重大公共事件雖已成為審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員選擇審計(jì)項(xiàng)目、作出審計(jì)判斷、反映審計(jì)事項(xiàng)的重要參考依據(jù)，但公眾參與國家審計(jì)的程度仍在一定程度上受到制約。
（一）相對國家審計(jì)發(fā)展進(jìn)程而言公眾參與治理的意識尚待加強(qiáng)。
公眾參與國家審計(jì)的廣度和深度取決于國家民主政治的發(fā)展程度。只有對民主的孜孜追求，對自身知情權(quán)和參與權(quán)的尊重，才能從根本上促使公眾不斷改進(jìn)對政府履行權(quán)利的監(jiān)督，同時鞭策政府將公共受托責(zé)任情況及時、定期向公眾反饋，逐步形成了立法型審計(jì)體制，在意識形態(tài)上逐步培養(yǎng)了政府責(zé)任意識，在內(nèi)容上逐步由監(jiān)督真實(shí)合法的財務(wù)審計(jì)到監(jiān)督經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性轉(zhuǎn)為關(guān)注政府責(zé)任履行情況的績效審計(jì)過渡。而在我國，政府為主導(dǎo)、公眾參與公共事務(wù)的民主法制意識不強(qiáng)的發(fā)展特點(diǎn)，使我們國家審計(jì)的發(fā)展在一定程度上缺乏自主性，進(jìn)而影響可持續(xù)發(fā)展程度。例如，部分社會公眾至今對國家審計(jì)的職責(zé)范圍知之甚少，更談何參與國家審計(jì)？
（二）公眾參與審計(jì)項(xiàng)目的途徑還比較單一。
目前，公眾參與國家審計(jì)項(xiàng)目的途徑大體可以分為兩類，一類是主動參與到審計(jì)過程之中，為國家審計(jì)提供參考依據(jù)，另一類是被動接受審計(jì)結(jié)果，只能根據(jù)結(jié)果參與討論，談體會，說感想，其中真正能夠主動參與到國家審計(jì)過程中的當(dāng)屬第一類。但受限于保密要求及審計(jì)機(jī)關(guān)以往的工作習(xí)慣，審計(jì)機(jī)關(guān)目前較少主動吸納公眾參與審計(jì)。除少數(shù)地方審計(jì)機(jī)關(guān)通過公開審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，邀請公眾參與討論項(xiàng)目安排外，公眾主動參與審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程的主要方式是舉報或通過媒體報道。例如，相當(dāng)于工商12315電話舉報、互聯(lián)網(wǎng)上向網(wǎng)絡(luò)警察報警、稅務(wù)假發(fā)票查詢平臺、央行征信系統(tǒng)等多層次的公共參與模式，國家審計(jì)目前尚未建立類似的機(jī)制，連全國統(tǒng)一的舉報電話都尚未開設(shè)，由此可見公眾參與國家審計(jì)的層次有待進(jìn)一步提升。
（三）審計(jì)過程中項(xiàng)目調(diào)整與公眾參與的結(jié)合不夠規(guī)范。
由于突發(fā)事件要求審計(jì)項(xiàng)目及時作出調(diào)整，但受審計(jì)人力資源及主客觀因素的限制，不可能所有突發(fā)事件都可以隨時調(diào)配審計(jì)力量，調(diào)整審計(jì)項(xiàng)目，實(shí)行跟蹤審計(jì)，因此存在審計(jì)項(xiàng)目調(diào)整選擇比較隨意的問題。由此實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目可能與公眾迫切需了解的內(nèi)容不一致，公布的審計(jì)項(xiàng)目信息與公眾的信息需求之間矛盾。而且，一些公眾關(guān)注事項(xiàng)或突發(fā)事件的跟蹤審計(jì)內(nèi)容缺少規(guī)范要求。如政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程通常分為前期決策設(shè)計(jì)階段、施工階段、后期運(yùn)營階段，由于當(dāng)前跟蹤審計(jì)對每一階段審計(jì)的內(nèi)容未作明確規(guī)定，導(dǎo)致在分級負(fù)責(zé)審計(jì)管理體制下，同類建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，最終披露的審計(jì)結(jié)果信息口徑不一致，并缺少同質(zhì)性。
（四）公眾獲知國家審計(jì)信息的時效性不強(qiáng)、范圍有限。
目前，國家審計(jì)信息公開雖然取得了明顯的進(jìn)步，但仍存在審計(jì)信息公開及時性不夠、公開的范圍有限、偏重審計(jì)結(jié)果公開等不足之處。例如，審計(jì)署審計(jì)信息公開時間和審計(jì)完成時間的時間差平均在4個月以上；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)未公開；審計(jì)過程不公開等情況。
四、建立公眾參與治理的長效機(jī)制，推動國家審計(jì)可持續(xù)發(fā)展
（一）日常審計(jì)工作中注重培育、強(qiáng)化公民主人翁意識和政府責(zé)任意識。
一方面，培育、強(qiáng)化公民主人翁意識。公民意識是構(gòu)成民主法治國家制度的心理基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。正是由于社會主義民主的發(fā)展，公民逐步形成主人翁意識，并自主要求政府行為必須具備經(jīng)濟(jì)性、效率性、公平性等，才能促進(jìn)對其進(jìn)行監(jiān)督和評價的國家審計(jì)健康發(fā)展。另一方面，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識?，F(xiàn)階段，國家審計(jì)的發(fā)展主要維系于黨和政府的重視程度。在這種環(huán)境下，政府更應(yīng)自覺樹立“一切服務(wù)于民”的觀念，增強(qiáng)自身的責(zé)任意識。政府公仆們應(yīng)主動傾聽和了解民生，把公眾需要的價值理念放在決策和行動的首位。
（二）以公眾參與治理為契機(jī)，推動國家審計(jì)公開透明。
社會公眾希望審計(jì)機(jī)關(guān)敢于揭露違法違規(guī)事實(shí)，查處大案要案，分析原因，提出深化改革、完善法治、強(qiáng)化管理的建議，知曉計(jì)劃開展的審計(jì)事項(xiàng)，并及時公布審計(jì)結(jié)果和整改情況。因此可以考慮建立三類公告，即審計(jì)計(jì)劃公告、審計(jì)結(jié)果公告、審計(jì)整改公告?？梢匝埞駞⑴c討論列入審計(jì)計(jì)劃的備選審計(jì)項(xiàng)目；將數(shù)據(jù)齊全、單位名稱具體的各類審計(jì)報告全文公示于眾；將所有審計(jì)整改結(jié)果向公眾公開，方便全社會共同參與監(jiān)督，促進(jìn)民生項(xiàng)目效益最大化。還可以嘗試審計(jì)過程公開，讓公眾知曉國家審計(jì)能做什么，做了什么，怎么做的，減少審計(jì)過程中的腐敗行為，促使審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)管理，提高審計(jì)質(zhì)量。
（三）審計(jì)關(guān)注輿情社情，同時多渠道吸納公眾參與，形成良性互動，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
在黨中央和國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家審計(jì)不斷面臨許多新形勢和新要求，只有主動關(guān)注輿情社情，想人民所想，主動研究新情況和新問題，積極應(yīng)對，把握機(jī)遇，順應(yīng)社會發(fā)展，發(fā)揮審計(jì)的專業(yè)優(yōu)勢?，F(xiàn)階段，審計(jì)工作要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線，把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動改革、促進(jìn)發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展，注重改善民生，推進(jìn)法治建設(shè)，推動深化改革，促進(jìn)反腐倡廉。例如，可以考慮設(shè)立全國統(tǒng)一的國家審計(jì)舉報熱線電話、設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上交流、舉報平臺，作為國家審計(jì)部門對外溝通聯(lián)系的窗口。
（四）加強(qiáng)政府績效審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，致力于更高層次的審計(jì)監(jiān)督，切實(shí)對公眾負(fù)責(zé)。
國家審計(jì)機(jī)關(guān)接受公眾委托，對政府公共資源的利用情況進(jìn)行監(jiān)督和評價，通過政府績效審計(jì)將審計(jì)結(jié)果向民意集中機(jī)關(guān)——人大常委會報告，讓公民監(jiān)督政府行為和政府履行責(zé)任情況，督促行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)。同時關(guān)注一切受托經(jīng)營者的責(zé)任，通過廣泛開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使審計(jì)監(jiān)督受托經(jīng)營者在使用人民賦予的權(quán)力時，時刻不忘對人民承諾的責(zé)任。（黃麗萍）
參考文獻(xiàn)：
[1]劉家義. 2011.國家審計(jì)與國家治理[J].中國審計(jì)(16).
[2]張慧君，景維民. 2009. 國家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題[J].社會科學(xué)(10).
[3]黃蕾. 太湖水污染治理審計(jì)將成常態(tài)[N].江南時報.2011-8-2.
[4]朱靈通.2011. 論我國政府審計(jì)信息公開的三維拓展[J].財會月刊(10).
[5]王素梅. 2011. 我國政府績效審計(jì)發(fā)展的國際比較研究[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(3).
[6]朱立輝,徐永勝. 2011. 制約國家審計(jì)進(jìn)一步發(fā)展的內(nèi)部因素[J]. 中國審計(jì)（11）.
|
