一、公眾參與治理的相關探討
現(xiàn)代民主理論的發(fā)展之一就是把公眾引入其中，并賦予公眾在民主政治和民主行政中以重要角色，公眾的影響力較以往的理論有進一步的深化。西方國家的參與式民主是在對以往的代議制民主和多數(shù)決原則的批判和反思中發(fā)展起來的。這種現(xiàn)代參與式民主理論興起于20世紀六七十年代，參與式民主（participatory democracy）的概念最早是由阿諾德·考夫曼在1960年提出（王錫鋅，2008）。而進入到20世紀90年代后，公眾參與治理應運而生。從本質上講，公眾參與治理即是參與式民主理論在國家治理層面的運用。也可以說，公眾參與治理是參與式民主與治理相結合的結果。公眾參與治理是現(xiàn)代民主發(fā)展的必然。
由此可見，公眾作為參與式治理模式中必不可少的參與方之一，是國家治理體系中的重要組成部分。而公眾參與治理的過程，即是在一個國家的政治和行政活動中，通過“公眾充權”這一程序來實現(xiàn)一般公民的參與權、表達權、知情權和監(jiān)督權等基本公民權利。王錫鋅（2009）認為，公眾參與治理是通過平等的協(xié)商、溝通、合意機制為行政過程和結果提供多元主義民主正當化資源。而公眾理性和平等的表達、討論、協(xié)商、妥協(xié)等參與性機制可以為行政過程和結果提供民主正當化資源。可見，公眾參與治理是深化民主的重要途徑。
在我國，隨著民主化建設不斷得以深入發(fā)展，在制定公共政策中引入公眾參與的形式早已經(jīng)有所涉及，公眾參與在環(huán)境治理、城鄉(xiāng)建設、政府價格決策等諸多領域內(nèi)已得到充分地實現(xiàn)，具體已經(jīng)出現(xiàn)了代議、咨詢、公示、聽證、信訪和法律草案的公共評論等形式?？梢哉f，公眾參與治理在我國的民主生活中早已經(jīng)生根發(fā)芽。彭勃（2007）認為，結合我國的實踐情況看，一方面，公民參與是科學決策的信息機制；另一方面，公民參與也是公共決策的科學評價機制；同時，公民參與機制還是提高公共政策合法性的根本途徑。
二、國家審計與公眾參與治理的特性分析
國家審計是國家治理中監(jiān)察監(jiān)督的重要組成部分，而公眾參與在國家治理系統(tǒng)中承擔著必不可缺的關鍵性角色?？梢?，國家審計與公眾參與治理具有相容性。一方面，公眾參與治理可以通過國家審計實現(xiàn)監(jiān)督，公眾參與治理可以把國家審計作為一個渠道，主要通過國家審計的監(jiān)督職能作為公眾參與的切入口；另一方面，國家審計也把公眾參與作為系統(tǒng)內(nèi)的一個組成部分，通過公眾影響力深化監(jiān)督職能。公眾參與和國家審計作為國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，兩者的結合是在國家治理系統(tǒng)內(nèi)部相生的結果。
（一）國家審計和公眾參與治理相結合的必然性
將國家審計與公眾參與治理相結合，或者說將公眾參與引入到國家審計系統(tǒng)中，是我國民主政治和民主行政發(fā)展的需要，也是建設社會主義法治國家的需要。黨的十六大報告曾提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。進而，黨的十七大在“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”的基礎上進一步提出，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度?！币虼?，國家審計與公眾參與治理的結合是我國民主制度建設的需要。
公眾參與治理是我國人民當家做主的有效實現(xiàn)形式。將國家審計與公眾參與治理有機結合，在國家和社會的管理中充分依靠人民的力，是社會主義國家性質的必然要求，是我們黨“以人為本”國政方針的重要體現(xiàn)。我國的政治體制改革也是與公民的政治參與積極性不斷提高緊密聯(lián)系的，引導公民有序地依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)是我國建設社會主義法制國家的必然選擇，在國家審計“免疫系統(tǒng)”中納入公眾參與是政治改革的組成部分?？梢园l(fā)現(xiàn)，公眾參與程度不但是促進決策民主化的手段，同時也是衡量決策民主化的重要指標。而大力加強決策的公開性、透明性、公眾參與性是符合中國特色市場經(jīng)濟和法治建設需要的。當前，我國政府的機制創(chuàng)新與構建和諧社會都需要將公眾的參與納入其中。“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局是健全中國特色的社會管理體制的重要途徑。同時，公眾參與治理也符合世界民主政治的發(fā)展潮流。民主進步的要求必然決定了國家審計應將公眾參與納入系統(tǒng)內(nèi)部，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能，深化國家審計“免疫系統(tǒng)”的防御性和預防性功能。
（二）國家審計與公眾參與治理相結合的客觀性
國家治理中對公眾參與的引入是對公民權利的承認。從現(xiàn)實看，我國公眾的政治素養(yǎng)不斷提高，公眾參政議政的意識不斷加強，公眾參與治理的積極性空前高漲。隨著我國民主政治的不斷發(fā)展深化，民主公開的價值取向已經(jīng)在社會的各個角落生根發(fā)芽，公眾的政治價值觀和行為方式都發(fā)生了深刻變化。逐漸地，我國公眾的行為活動已經(jīng)能夠依照民主價值觀和民主理念有序地展開。相應的，民主政治的發(fā)展也喚醒了公眾的參與意識，從而使得公眾更加清晰地認識到了自我權利，進而希望通過民主政治參與來維護自身的權益，并且希望促進社會利益合理公正地分配，而且能夠充分表達并一定程度實現(xiàn)自己的意志、愿望和要求。由此可見，公眾參與治理的民主環(huán)境在我國已經(jīng)開始成熟，我國公眾的參與熱情不斷高漲，在國家審計“免疫系統(tǒng)”中賦予公眾以重要角色，將國家審計與公眾參與治理有機結合是與我國當前的政治、社會環(huán)境相一致的。
公眾對自我利益的合理訴求以及表達渠道的拓寬都決定了國家審計與公眾參與的客觀現(xiàn)實。在我國，經(jīng)濟的發(fā)展進一步強化了公眾對自我利益的追求。特別是改革開放后，各種外來思想的滲入也使得人們的利益意識得到蘇醒。同時伴隨著民主觀念的不斷強化，一方面，人們希望通過合法的途徑追求合法的利益；另一方面，他們希望參與到與自身利益相關的各種公共政策的制定中，從而保證自身的合法利益不受到侵害。這樣一來，對政府政務公開的呼聲日益高漲，公眾往往要求政府在政策的制定中能夠公平合理地反映并兼顧到他們的利益。同時，現(xiàn)代媒體技術迅猛發(fā)展，信息傳播的速度不斷加快，信息傳播的渠道在廣度和深度上都實現(xiàn)了突飛猛進，公眾參與的方式更直接、簡便。公眾希望自己的意志得到尊重，表達意志的渠道更加充分。而一旦公眾的利益受到侵害，公眾的表達方式更加多樣，實現(xiàn)的渠道更加廣泛，對社會的影響力更容易被片面放大，危害也就更大。由此，將公眾計入國家審計“免疫系統(tǒng)”的組成因子具有現(xiàn)實必然性。國家審計與公眾參與治理在微觀和宏觀領域的充分結合才能實現(xiàn)公眾的利益訴求，公眾的知情權和監(jiān)督權才能得到充分實現(xiàn)。
（三）國家審計與公眾參與治理的目標一致性
國家審計系統(tǒng)中引入公眾參與是公民權對公權的一種約束，國家審計的目標是為了保護公眾的切身利益，國家審計機關和公眾所關心的內(nèi)容一致，所追求的根本利益一致。國家審計通過對政府的權力進行有效監(jiān)督，其本質是為了保證人民賦予的權力能夠真正為人民謀利益。國家審計對政府權力進行有效監(jiān)督，可以促使政府能夠真正保護人民的利益，保證國家機關的工作人員能夠做到廉潔奉公、全心全意為人民服務、一心一意為人民的謀利益。
國家審計作為保障經(jīng)濟和社會正常運行的“免疫系統(tǒng)”，其根本目標是維護人民群眾的根本利益。劉家義審計長提出，國家審計要“嚴肅查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件，更加注重從體制、機制、制度層面揭示、分析和反映問題，更加注重增強改進和完善建議的針對性，著力維護國家經(jīng)濟安全，著力推進科學發(fā)展，著力推進改善民生，著力推進深化改革開放，著力推進民主法治建設，著力推進反腐倡廉建設，在更高層面發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’功能”。而這些方面恰恰也是民眾最關心的問題，是對人民利益的根本保障。近年來，有關汶川地震的跟蹤審計、政府領導人的經(jīng)濟責任審計以及對重特大公共事件和投資項目的重點審計都充分體現(xiàn)了國家審計“以人為本”、“服務群眾”、“維護民生”的工作方針，其工作重點是保護人民的利益不受侵害。
（四）公眾參與對國家審計的約束性
歷史經(jīng)驗表明，不受制約和監(jiān)督的權力容易導致權力濫用和腐敗發(fā)生。而國家審計作為政府權力的監(jiān)督機構，其手里有一種特殊的權力，對這種權力的約束也是必不可少的。國家審計系統(tǒng)中引入公眾參與即是對自身權力的監(jiān)督和約束。公眾參與有助于國家審計“免疫系統(tǒng)功能”的提升。公眾監(jiān)督具有免疫的自我揭示功能，能夠有效消除有機體內(nèi)的毒素，保證有機體內(nèi)的新陳代謝能夠良性循環(huán)。
國家審計工作的特殊性使得審計人員與政府權力接觸緊密，審計內(nèi)容和審計目標的特殊性又決定了審計人員容易成為尋租的對象?？梢哉f，審計工作和審計人員面對的“被尋租”的風險敞口很大，這種風險的抑制和降低是國家審計“自身免疫”的重要內(nèi)容。換言之，當有機體內(nèi)的免疫細胞自身變質、變性甚至發(fā)生癌變時，毒素的有效排除和清除變得十分關鍵。國家審計是國家治理的重要組成部分，在國家審計這個系統(tǒng)內(nèi)把公眾監(jiān)督的角色進行內(nèi)部化，使公眾的監(jiān)督職能體現(xiàn)在對審計系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，公眾參與治理的這一實現(xiàn)路徑對國家審計而言是非常重要的。從而，國家審計“免疫系統(tǒng)”將會不但具有了自我完善、自我清毒的功能，而且，公眾將作為系統(tǒng)內(nèi)的抗體因素使得排毒渠道更加通暢。
圖1 國家審計系統(tǒng)中公眾參與的監(jiān)督職能
（五）國家審計系統(tǒng)中公眾參與的特殊性
納入到國家審計系統(tǒng)框架中的公眾參與治理不同于一般的公眾參與治理，其特殊性是與國家審計工作的特質密切相關的。首先，審計工作作為保密性、技能性、規(guī)范性、組織性要求都比較高的工作，一般公眾不可能參與到具體的審計工作中。這與在政策制定中公眾表達意見和參與決策有明顯的不同，這里的“公眾充權”應當僅限于知情權和監(jiān)督權。而知情權和監(jiān)督權的實現(xiàn)則主要通過審計公告制度。
就普遍的公眾參與治理而言，公眾為了維護自身利益和社會利益而自愿地通過各種合法方式參與社會管理，公民參與治理的方式是公民直接介入到政府管理和公共政策制定過程中。這時，往往是一些具有共同利益的群體，介入到政府涉及公共利益事務的決策中，參與提出意見與建議的活動中。也就是說，公眾參與的主要方式是對公共事務決策的參與、討論、協(xié)商，是公民對自身的社會管理權利的行使，這種參與的結果是政府制定的政策法規(guī)中體現(xiàn)了一般公眾的利益訴求和觀點意見。當深入到基層的實際操作層面時，民眾參與的方式甚至可能是民眾集體決策、集體管理和監(jiān)督。
國家審計在國家治理中承擔的重要角色是檢查和監(jiān)督，相應地，公眾參與治理在國家審計中的主要路徑應該是通過監(jiān)督政府行為而實現(xiàn)的。公眾的監(jiān)督機制通過審計公告作為直接切入口，從而實現(xiàn)了國家審計自身的監(jiān)督機制與公眾形成的輿論監(jiān)督機制有機結合，這種結合將會強化制約和監(jiān)督政府權力的效果，促使政府行政方式永遠朝著有利于保障人民利益的方向轉變。
國家審計為公眾提供的參政議政的另一重要渠道是通過知情權的實現(xiàn)來體現(xiàn)的。信息公開的程度制約著國家民主法制化的進程，國家審計結果的公告制度保證了公眾對審計結果的可獲得性，從而實現(xiàn)了公眾對政府執(zhí)政信息的知情權。公眾能夠獲得的政府執(zhí)政和公共管理信息越多，就越有機會直接參與國家治理。公眾對政府行為信息的掌握在有助于其行使監(jiān)督職責的同時，更有利于其在參與治理中提高意見和建議的合理性，從而政府政策中依據(jù)于公眾意見部門更具科學性。有公眾參與的政策制定往往會因為考慮了公民的意見和建議而變得更加具有現(xiàn)實的可操作性，公民將會更加理解并支持政府的決策，而當政府的執(zhí)政活動有了來自一般公民的理解和支持時，政府的公共管理工作也將會更少地遇到民眾的對抗，社會主義和諧社會的實現(xiàn)路徑更加光明。
三、公眾參與在國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的效用分析
國家審計的內(nèi)涵是依法利用憲法賦予的權力，對政府權力進行制約和監(jiān)督。國家審計作為權力的監(jiān)督與制約機制，對于促進民主政治和民主執(zhí)政的建設具有非常重要的作用。公眾通過國家審計系統(tǒng)中的監(jiān)督職能參與國家治理，國家審計系統(tǒng)中的審計公告制度為公眾的監(jiān)督權和知情權提供了有力保障。公眾參與作為國家審計“免疫系統(tǒng)”中的重要組成部分，承擔著“免疫監(jiān)督”的重要職能。這種“免疫監(jiān)督”功能一方面體現(xiàn)在對政府行為的監(jiān)督，同時也體現(xiàn)在對審計系統(tǒng)內(nèi)部權力的制約。當然，作為國家治理中的組成部分，對政府權力的監(jiān)督和約束才是公眾參與治理的重要體現(xiàn)。
公眾參與治理是民主建設的重要方面，國家審計與公眾參與具有有效結合的天然屬性。將公眾參與引入到國家審計“免疫系統(tǒng)”中，充分發(fā)揮公眾的“免疫監(jiān)督”職能，形成了制度化的監(jiān)督與制約機制，有利于國家審計最終目標的實現(xiàn)，有利于公眾利益的保護，同時也能加強對政府監(jiān)督的力度。下文通過對政府和公眾的效用分析來做具體的說明：
（一）假設條件
假設1：公眾參與治理的主要途徑是通過審計公告行使知情權和監(jiān)督權；
假設2：政府機關人員是政府意志的具體執(zhí)行人，決定政府整體的工作效果，政府人員在具體的工作中有2種選擇：盡職和失職；
假設3：政府機關人員盡職工作，僅獲得收益為含補助的工資收入（w），為此相較于失職，他們要付出更多的時間和精力（t）；如果出現(xiàn)失職，除了工資（w）外，還同時獲得額外收益（e）。記政府機關人員的效用函數(shù)為f1；
假設4：對于公眾，如果政府機關人員盡職工作，那么就不存在利益損失；如果他們失職，公眾的利益會受到損失（l）。同時，公眾希望自己的知情權得到實現(xiàn)，如果審計公告，那么公眾對信息的掌握會給自身帶來滿足感（c），反之則損失這一部分。記公眾的效用函數(shù)為f2。
（二）效用分析
分兩種情況討論：1、審計機關對政府進行審計，但不向公眾公告結果；2、審計機關對政府進行審計，同時向公眾公告結果。
1、審計機關對政府進行審計，但不向公眾公告結果
在政府機關人員盡職工作的情況下：f1=w-t; f2=-c。
但當政府機關人員出現(xiàn)失職時，審計機關會根據(jù)審計結果要求政府機關進行整改、彌補損失或對其進行移交處理和處罰，這時政府機關會出現(xiàn)利益損失（i），則有：f1=w+e-i; f2=-c-l。
2、審計機關對政府進行審計，同時向公眾公告結果
當政府機關人員盡職工作時，相較于審計結果不公告而使公眾對政府行為存有懷疑的情況，在審計結果公告下，政府盡職的結果會大大增強公眾對政府的信任，政府的公信力將會提升，政府從中獲得一定的效用（d），則有：f1=w-t+d; f2=c。
當政府機關人員出現(xiàn)失職時，政府除了接受審計機關及其他相關政府部門的處理之外，公眾對其的信任程度將大大降低，而為了應對公眾的質疑和質問，政府機關需要付出額外的人力或財力對公眾進行安撫，這時政府機關要另外付出一部分損失（a），則有：f1=w+e-i-a; f2= c–l。
政府的效用矩陣為：
圖2 政府的效用矩陣
可以發(fā)現(xiàn)，在政府盡職的情況下，公眾參與會增加政府的效用，對政府自身來說是有利的；而在政府失職的情況下，公眾參與后政府付出的代價要高于公眾不參與的情況。由此，公眾參與能夠加強國家審計的監(jiān)督職能，公眾將更加關注審計結果的執(zhí)行情況。而對于盡職的“好政府”，公眾參與后對他們信任增加也體現(xiàn)了公眾對政府評價的公平性。
公眾的效用矩陣為：
結果表明，對公眾而言，參與途徑的擴展能夠增加自身的效用，將公眾參與引入到國家審計“免疫系統(tǒng)”中，充分發(fā)揮公眾的“免疫監(jiān)督”職能，公眾的參與權、知情權和監(jiān)督權的有效實現(xiàn)，符合公民的利益訴求。
四、結論
公眾參與治理是現(xiàn)代民主的發(fā)展方向之一，公眾參與能夠促進民主政治和民主執(zhí)政的深化。近些年來，我國民主政治建設已經(jīng)取得了十足的進步，將公眾參與引入到國家審計“免疫系統(tǒng)”的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)展成熟。在國家審計系統(tǒng)中納入公眾參與，符合我國民主建設的需要，兩者的目標是一致的。但不同于一般的公眾參與治理的方式，國家審計“免疫系統(tǒng)”中的公眾參與主要通過審計公告制度來實現(xiàn)，“公眾充權”主要體現(xiàn)在知情權和監(jiān)督權方面。公眾參與是對國家審計“免疫監(jiān)督”功能的實現(xiàn)，從而國家審計對政府權力的監(jiān)督和制約功能得以強化，而公眾的知情權、表達權和監(jiān)督權等基本公民權力實現(xiàn)是民主建設的重要內(nèi)容。經(jīng)效應能夠分析發(fā)現(xiàn)，國家審計“免疫系統(tǒng)”中將公眾參與的治理角色納入其中，對政府和公眾都有利。（石傳明）
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