【摘要】 公共受托責任是國家治理的核心。作為國家治理系統(tǒng)的重要組成部分，國家審計的出發(fā)點和落腳點是基于公共受托責任。國家審計職能的有效發(fā)揮推動著國家實現(xiàn)“善治”。公眾參與治理是實現(xiàn)“善治”的必經(jīng)之路，而提高公眾參與性則是國家審計職能拓展的重要方向。在公眾參與治理廣度和深度不斷提升的時代背景下，各級審計機關(guān)應主動構(gòu)建起公眾參與國家審計工作的方式、渠道和機制。
【關(guān)鍵詞】 國家治理 公眾參與 國家審計職能 實現(xiàn)路徑
社會公眾積極參與國家和社會的治理事務已成為當今民主社會的一種普遍現(xiàn)象。在公眾參與治理的時代背景下國家審計職能的發(fā)揮有著更廣闊的空間。在我國構(gòu)建和諧社會、建設公共服務型政府的進程中，深入探究國家審計職能的定位及其作用發(fā)揮的實現(xiàn)路徑，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。
一、公共受托責任、國家治理與國家審計
（一）公共受托責任是國家治理的核心
在民主國家里，政府是通過人民民主選舉產(chǎn)生的，政府事實上是接受人民的委托治理國家，政府的受托責任是一種公共受托責任。公共受托責任是因委托人即社會公眾賦予的公共權(quán)力而產(chǎn)生，受托管理公共資源的公共權(quán)力機關(guān)的責任是履行財政、管理、規(guī)劃和披露責任，受托機構(gòu)的最終目標是實現(xiàn)社會公眾利益的最大化。公共權(quán)力機關(guān)履行受托責任的過程即為國家治理，也就是通過配置和運作國家權(quán)力，對國家和社會事物進行控制、管理和提供服務，以確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護人民權(quán)益、保持社會穩(wěn)定和實現(xiàn)科學發(fā)展。社會公眾與政府之間的受托責任關(guān)系是國家治理的關(guān)鍵，當今政府職能轉(zhuǎn)型與變革的方向就在于塑造更向公眾負責、更為有效地履行公共受托責任的政府體系。正因為“權(quán)力的公共性”是公共受托責任的本質(zhì)特征，公有權(quán)力是公共受托責任的本源、前提和基礎(chǔ)，因此公共受托責任隨著社會民主化進程而不斷得到重視和發(fā)展。
（二）公共受托責任是國家審計的重要出發(fā)點
國家治理的過程需要各個公共權(quán)力機構(gòu)分別擔負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責。作為國家治理系統(tǒng)的內(nèi)生監(jiān)督控制系統(tǒng)之一，國家審計服務于國家治理的決策系統(tǒng)，對國家執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束。國家審計通過公正和客觀的評價政府是否負責和有效地管理公共資源并實現(xiàn)既定目標，幫助政府組織履行受托公共責任、改善公共管理績效，從而增強公眾對政府的信心，國家審計是國家治理的重要組成部分。
正如審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生、又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展一樣，國家審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟責任關(guān)系，并且隨著公共受托經(jīng)濟責任關(guān)系的深化而不斷得以發(fā)展。公共受托經(jīng)濟責任是受托管理公共資源的機構(gòu)對其管理的資源所負有的責任。在公共受托經(jīng)濟責任中，委托人是公眾，受托人是各級政府機關(guān)，受托人必須按照公眾的要求受托管理資源，對公眾負責，向公眾報告，并且要接受公眾的監(jiān)督，公眾與各級政府機關(guān)之間形成了委托代理關(guān)系。為了避免委托人和代理人之間的信息不對稱可能導致的道德風險和逆向選擇，有必要專門設置一個獨立的機構(gòu)對各級政府機關(guān)受托經(jīng)濟責任的履行情況進行審查監(jiān)督。從這個意義上講，國家審計是受公眾的委托，依法對受托管理公共資源的各級政府機關(guān)和公有企事業(yè)單位公共受托經(jīng)濟責任的履行情況進行檢查、評價并提出報告的一項具有獨立性、綜合性和專業(yè)性的經(jīng)濟監(jiān)督活動。在國家治理這個大系統(tǒng)中，國家審計通過依法履行職責，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動國家實現(xiàn)良好治理。
二、公眾參與治理背景下國家審計的職能定位
（一）公眾參與治理是實現(xiàn)“善治”的必經(jīng)之路
國家治理的目標取向是實現(xiàn)良好的治理（Good Governance，“善治”），即可以避免“無效治理”并使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公眾對公共生活的合作管理，是國家與公民社會的一種新型關(guān)系。善治的實現(xiàn)有賴于公眾自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，要求公眾的積極參與，其基礎(chǔ)就是公民社會。正如聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會（UNESCAP）在《何謂善治？》（What is Good Governance?）中所指出的，治理成為善治的必要條件是腐敗被減為最小程度，在決策過程中考慮少數(shù)人的看法以及傾聽弱勢群體的聲音，并且該機構(gòu)提出的善治的八個主要特征，即本質(zhì)上是參與、具有公信力、積極回應、公平和包容、方向上達成共識、透明、有效用和效率、法治。自20世紀90年代以來興起的公民治理理論強調(diào)的就是公眾在國家治理中的重要地位和作用，公眾應當在公共行政中扮演積極的角色，而建立面向公眾、民眾本位的服務型政府已成為全球改革的浪潮?，F(xiàn)階段，我國在建設和諧社會和服務型政府的進程中也把公眾積極參與作為政府履行行政職能的重要環(huán)節(jié)。
公眾參與治理理念強調(diào)的是各級政府應充分發(fā)揮社會團體、企業(yè)、個人等各類主體的潛力和能動作用，讓公眾積極參與到管理公共事務和提供公共服務的活動中，在這一過程中，公眾應能充分享有公共管理事務的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而實現(xiàn)公眾角色的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，即從過去的“象征性參與”到“真正的公眾參與”的轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)公眾參與國家治理的過程，同時也伴隨著政府角色的重新定位和職能的不斷轉(zhuǎn)變，即從低效率政府向更高效率的政府的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從過度管制政府向授權(quán)分權(quán)政府的轉(zhuǎn)變，以及從不透明政府向透明政府的轉(zhuǎn)變。
（二）公眾參與性是國家審計職能的拓展方向
善治下的政府是講求效率和效能的政府、是公民廣泛參與的政府。在國家治理邁向“善治”的過程中，作為國家治理大系統(tǒng)中重要組成部分的國家審計，其職能的發(fā)揮有著更廣闊的空間。
傳統(tǒng)的國家審計職能主要定位于經(jīng)濟監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)為對財政財務收支的審計，這是審計檢查會計賬目，監(jiān)督財政、財務收支真實性、合法性的一種審計。財政財務收支審計履行的是一種監(jiān)督國家財政的職能，這種傳統(tǒng)的財務審計主要是決定一個單位的財務報表的公允性、合理性和準確性，并對此發(fā)表意見。對公共部門進行傳統(tǒng)的財務審計及合法合規(guī)性審計是大多數(shù)政府審計機關(guān)的基本職能。自20世紀70年代后，公眾已經(jīng)不僅僅關(guān)心政府在財政資金和公共資源的使用上應“取之于民、用之于民”，而是更進一步關(guān)心資金、資源使用上是否“用得合理、用得經(jīng)濟”，國家審計也因此擺脫了單純的財政財務審計的約束和局限，既關(guān)注審查政府和公共部門業(yè)務活動的經(jīng)濟性（Economy）和效率性（Efficiency），同時也要審查政府和公共部門的工作是否實現(xiàn)了既定的目標，評價工作的效果與成效（Effectiveness）。對公共權(quán)力機關(guān)的評價不僅以其是否遵循規(guī)則和程序來衡量，更以其是否完成或達成結(jié)果來衡量，國家審計的職能從對政府及公共部門的合法性合規(guī)性審計逐步轉(zhuǎn)向?qū)ζ淙〉玫目冃Вā?E”）進行審計。以美國審計署為例，在20世紀70年代至今，該署從事的財務審計比例已下降至不足10%，而經(jīng)濟性、效率性和效果性審計比例則占到了90%。我國自國家審計恢復重建開始就一直探索把績效審計引入到審計工作中去，在《審計署2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了要“全面推進績效審計，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性，促進建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計?！?BR> 自20世紀90年代以來，隨著公眾參與治理和服務型政府理念在西方國家的逐步興起，作為完善國家治理的重要制度安排，面向政府和公共部門這些特定對象的國家審計受到越來越多的關(guān)注，同時也被賦予了更多的時代內(nèi)涵。在公眾參與治理的時代，以“3E”為特征的績效審計已不能滿足公眾對國家審計職能定位的期待，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是“3E”審計執(zhí)行主體是由政府審計機關(guān)來執(zhí)行的，主體是一元而非多元的；二是參與方限于審計機關(guān)和被審計部門，而不是包括社會公眾和中介機構(gòu)等在內(nèi)的多方參與；三是審計機關(guān)在審計標準上過于強調(diào)了數(shù)量性，對與公眾利益攸關(guān)的“公平性”和“可持續(xù)性”關(guān)注不足；四是在審計信息結(jié)果反饋上，公眾只是被告知而不能直接參與到對政府履行受托責任的問責中。提高公眾參與性是國家審計職能的一個重要演進趨勢和發(fā)展方向，是對公眾參與治理背景下績效審計職能的豐富和完善，是國家治理在邁向“善治”進程中的必然結(jié)果。公眾參與治理理念直接促進了對績效審計職能的重新審視和拓展，這是一個公共行政模式由“權(quán)利至上”發(fā)展到“責任至上”的進化歷程，其核心特征是對政府績效及其責任的高度關(guān)注。它強調(diào)的是公眾的知情權(quán)、政府透明度以及政府可問責性，產(chǎn)生的基礎(chǔ)則源于公眾的自主意識、批判精神、利益表達和主動參與精神。
三、公眾參與治理背景下國家審計職能有效發(fā)揮的實現(xiàn)路徑
在現(xiàn)代社會中，政府接受公眾的委托進行國家治理，而國家審計職能的充分發(fā)揮則是為了確保政府能有效履行這種公共受托責任。隨著公眾參與國家治理的深度和廣度不斷提升，國家審計的職能定位已經(jīng)由關(guān)注財政財務收支的合法合規(guī)性拓展到關(guān)注政府和公共部門活動的經(jīng)濟性、效率性和有效性，再不斷拓展到國家治理的安全性、公平性和可持續(xù)性。在我國培育發(fā)展公民社會、建設和諧社會的今天，充分調(diào)動公眾參與國家治理的主動性和積極性已成為必然之舉。各級審計機關(guān)應在履行公共受托責任的過程中把公眾作為重要的參與者，依法、理性、有序地引導公眾廣泛參與審計管理和審計監(jiān)督，努力構(gòu)建起公眾參與國家審計工作的方式、渠道和機制，讓公眾不僅僅成為國家審計工作的“審視者”、“評價者”，同時還可以擔當“指導者”、“建設者”的重要角色，這既有助于國家審計職能的有效發(fā)揮，也有助于國家審計更好地推動和服務國家治理。
（一）審計內(nèi)容上應更貼近社會公眾的切身利益
我國國家審計的最終目標是維護好全體公眾的根本利益，與之相對應，審計工作應把社會公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題列入重點內(nèi)容，在審計項目選擇上側(cè)重于那些最能反映公眾需求、對公眾利益影響廣泛的項目?，F(xiàn)階段我國正處于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟高速發(fā)展時期，社會公平、社會保障、資源利用、生態(tài)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等已成為社會公眾非常關(guān)切的問題，和社會公眾的自身利益息息相關(guān)。加強這些領(lǐng)域中熱點難點問題的審計工作，既能提高社會公眾參與社會治理的熱情，同時也是對社會公眾切身利益的有力保障。
（二）在審計程序上積極吸收社會公眾的意見
各級政府審計機關(guān)作為國家審計職能的執(zhí)行主體，在審計過程中應主動吸引公眾參與到審計工作的各個程序環(huán)節(jié)中，包括審計目標的確定、審計方案的擬定、審計數(shù)據(jù)信息的收集、審計技術(shù)的選擇、審計意見的反饋等等，虛心接受包括專家、企業(yè)、民間組織、個人以及媒體部門在內(nèi)的不同方面利益主體的意見，充分利用調(diào)研座談、聽證、網(wǎng)絡和新聞媒體公示等各種形式，搭建起公眾提供信息和咨詢建議的平臺和渠道。公眾直接參與到審計工作的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)，也是其監(jiān)督審計部門履行受托責任情況的有效途徑，可以有效監(jiān)督審計部門是否依法審計、文明審計、廉潔審計，是否按照客觀、公正、公平的原則實施審計，這有利于不斷規(guī)范審計行為，樹立審計監(jiān)督的權(quán)威性，提高審計工作的社會認知度。
（三）建立起審計結(jié)果信息公告和反饋機制
積極有效推行審計結(jié)果公告制度是保障政治民主和公共受托責任有效履行的關(guān)鍵措施之一。通過加強審計結(jié)果公告制度，將審計結(jié)果通過一定形式在一定范圍內(nèi)予以公開，可以讓政府內(nèi)部監(jiān)督變?yōu)樯鐣O(jiān)督，并將審計執(zhí)法納入公眾監(jiān)督的視野。審計機關(guān)不僅要重視審計結(jié)果信息向社會公眾的傳遞，同時還應關(guān)注公眾對審計結(jié)果信息的反饋情況。審計結(jié)果信息的傳遞和反饋本身就是公眾和審計機關(guān)之間相互交流、溝通和影響的雙向過程。各級審計機關(guān)應設立專門的機構(gòu)，安排專業(yè)人員把社會公眾對審計結(jié)果的反饋信息進行收集、整理和加工，并在保證審計工作質(zhì)量和審計結(jié)果客觀公正的基礎(chǔ)之上，研究如何將反饋信息運用于審計工作的各個流程環(huán)節(jié)中去。（趙魯光）
參考文獻：
1．劉家義：《國家審計與國家治理》，《中國審計》2011年第16期。
2．秦榮生：《公共受托經(jīng)濟責任理論與我國政府審計改革》，《審計研究》2004年第6期。
3．胡南薇等：《我國政府審計功能的多維立體觀：公共治理理論下的解讀》，《當代財經(jīng)》2008年第9期。
4．戚振東等：《政府績效審計：國際演進及啟示》，《會計研究》2008年第2期。
5．蔡春等：《績效審計論》，中國時代經(jīng)濟出版社2006年版。
6．UNESCAP：“What is Good Governance?”，http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp．
|
