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基于公共受托責(zé)任的國家審計與國家治理關(guān)系淺析
韓翠（審計署西安辦）
 
【時間:2012年03月21日】 字號： 【大】 【中】 【小】
    審計因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。公共受托責(zé)任的本質(zhì)在于權(quán)力的公共性，也決定了國家審計的職能定位，確保政府有效履責(zé)是國家審計發(fā)揮促進(jìn)完善國家治理作用的重要途徑。

    一、公共受托責(zé)任與國家審計

    受托責(zé)任關(guān)系中，委托人和代理人因目標(biāo)的部分不一致性和信息的不對稱性，導(dǎo)致了代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇。審計作為獨(dú)立的第三方，對代理人的履行情況進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的審查評價，使這種受托關(guān)系得以維系。因此，受托關(guān)系是審計產(chǎn)生的前提條件，是推動審計發(fā)展的根本力量。楊時展教授曾提出“審計因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”。
    公共受托責(zé)任區(qū)別與其他受托責(zé)任的本質(zhì)在于權(quán)力的公共性。美國審計總署認(rèn)為：公共受托責(zé)任就是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)向社會公眾說明其全部活動情況的義務(wù)。最高審計機(jī)關(guān)亞洲組織認(rèn)為：公共受托責(zé)任是指受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)報告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財務(wù)的責(zé)任。在政府職能的實現(xiàn)過程中，委托人（國家立法機(jī)構(gòu)或全體公民、選民等）賦予代理人（政府、官員等）管理國家公共事務(wù)的權(quán)力，同時對公共受托責(zé)任產(chǎn)生需求，一方面是希望檢查政治權(quán)力的執(zhí)行，使權(quán)力濫用最小化，另一方面保證政府運(yùn)作的有效性和高效率。由此，專門對政府或官員公共受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行審查監(jiān)督是成為必然，也成為必要，國家審計由此產(chǎn)生，公共受托責(zé)任成為國家審計的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

    二、公共受托責(zé)任視角下的國家審計職能定位

    公共受托責(zé)任經(jīng)歷了受托財務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任和受托社會責(zé)任三種不同形態(tài)，國家審計的職能定位也在不斷發(fā)展。在受托財務(wù)責(zé)任階段，委托人關(guān)注公共資源的使用是否遵循立法程序，關(guān)注政府在財務(wù)事項方面是否遵循了合法性和合規(guī)性，國家審計以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為主，審計目標(biāo)包括合法性、合規(guī)性和真實性。在受托管理責(zé)任階段，委托人對公共資源績效的評價遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受托財務(wù)責(zé)任的范圍，國家審計以經(jīng)濟(jì)控制為主，審計目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。在受托社會責(zé)任階段，委托人越來越關(guān)注由經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)的諸如生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理等環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等問題，也要求政府能夠防范、發(fā)現(xiàn)和解決這些問題，國家審計轉(zhuǎn)變?yōu)樽R別經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的風(fēng)險，審計目標(biāo)是維護(hù)國家安全。
    現(xiàn)代各國國家審計的實踐也證實，國家審計已發(fā)展為以查核相關(guān)資料為主要手段，以監(jiān)督財政財務(wù)收支及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實、合法和效益情況為主要內(nèi)容，以審計查實的數(shù)據(jù)和事實為依據(jù)，重點(diǎn)對國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行狀況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督，對公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益進(jìn)行評估，對有關(guān)機(jī)構(gòu)和個人履行職責(zé)的守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)進(jìn)行評價，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障科學(xué)發(fā)展和人民利益。
    2008年3月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會五屆三次理事會上闡述了審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點(diǎn)，指出審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，把審計上升到了維護(hù)國家安全的高度。2011年7月，劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上提出，“在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。國家審計從簡單的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督逐漸發(fā)展到國家治理的工具、國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”和國家治理重要組成部分的政治高度，發(fā)揮的作用也從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督擴(kuò)展到預(yù)防、揭示、抵御等多個層面。

    三、確保政府有效履責(zé)是國家審計發(fā)揮促進(jìn)完善國家治理作用的重要途徑

    在現(xiàn)代社會中，政府接受人民的委托進(jìn)行國家治理。從國家審計制度安排看，國家審計促進(jìn)完善國家治理的重要途徑就是要確保政府有效地履行其公共受托責(zé)任。為適應(yīng)推動民主法治、完善國家治理的要求，國家審計應(yīng)將政府責(zé)任作為重要的審計內(nèi)容，不斷拓展審計領(lǐng)域、深化審計內(nèi)容，將審計工作的范圍從財政財務(wù)收支的真實合法性，逐步擴(kuò)展到政府活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，再進(jìn)一步擴(kuò)展到國家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，在合理界定政府、有關(guān)部門以及被審計對象責(zé)任的基礎(chǔ)上，對其履行責(zé)任的情況開展專業(yè)、規(guī)范、有權(quán)威性的評價，從而抓住國家治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于切實推動國家治理的不斷完善和改進(jìn)。
    一是充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，保障政府依法正確履責(zé)。近年來，審計監(jiān)督逐步從預(yù)算資金的收入環(huán)節(jié)，向規(guī)范支出和提高財政資金使用效益方面拓展，通過揭示和反映體制、機(jī)制、制度方面的問題，逐步實現(xiàn)了從簡單的查錯糾弊向促進(jìn)規(guī)范預(yù)算行為、提高財政管理水平，為加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和深化財政體制改革服務(wù)的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)政府部門依法理財、依法行政，保障政府部門正確履行職責(zé)。
    二是充分發(fā)揮國家審計的評價作用，考察政府履責(zé)的效益性。效益審計是評價政府工作的有效途徑，也是公民對政府部門履責(zé)的更高要求。在監(jiān)督政府部門正確履責(zé)的基礎(chǔ)上，對政府履責(zé)的效益和效果進(jìn)行審核和評價，關(guān)注政府責(zé)任的履行情況，關(guān)注審計整改情況，關(guān)注審計后的責(zé)任追究情況，推進(jìn)責(zé)任政府、法治政府的建立，才能真正促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)迅速、健康發(fā)展，不斷完善國家治理。
    三是推進(jìn)審計結(jié)果公開，推動公民知情權(quán)和參與國家治理。審計的公開透明，尤其是審計公告，不僅提升了審計權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對推動公民知情權(quán)和參與國家治理起到了難以估量的作用。伴隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，國家審計機(jī)關(guān)逐步完善了審計結(jié)果公告和審計信息發(fā)布制度。通過審計結(jié)果公告和審計機(jī)關(guān)與媒體的合作，不僅促進(jìn)了審計整改和落實責(zé)任，增強(qiáng)被審計單位的責(zé)任和績效意識，更重要的是，還推動了政府的行政公開和透明，推動民眾在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)的落實，為民眾了解政府職責(zé)履行情況、參與國家治理提供了重要條件。（韓翠）
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